El Gobierno de Chile tiene la obligación de presentar a la OIT una Memoria detallada de aplicación del Convenio 169, después de un año de ratificado el Convenio.
El plazo vence el 1 de septiembre de 2010.
La aplicación en Chile del Convenio 169 será examinada en Noviembre de 2010 por el Comité de Expertos de la OIT. Ese examen servirá para fijar la linea de base de la aplicación del Convenio y marcará la mirada del Comité respecto a Chile y la situación de los derechos de los pueblos indígenas.
Las organizaciones indígenas pueden presentar sus propios informes alternativos y hacerlos llegar a la OIT por intermedio de las organizaciones sindicales. El Comité contrastará las distintas informaciones. Por ello es importante conocer la Memoria oficial antes de su envío, sea para refutarla, sea para complementarla.
Sin embargo, a pocas semanas de vencer el plazo de presentación de la Memoria, el gobierno de S. Piñera omite toda mención al Convenio 169. ¿Cuál es el contenido de la Memoria oficial que presentará sobre la aplicación del Convenio 169?
¿Sabe el Gobierno que tiene la obligación de presentar una Memoria? ¿Está enterado de que esa Memoria debe ser dada a conocer y consultada previamente?
Por otro lado, ¿cómo podrían las organizaciones indígenas exigir el acceso al informe oficial y una consulta previa antes de su envío?
¿Qué rol pueden jugar los parlamentarios, senadores o diputados de la Comisón de DDHH?
¿Qué responsabilidades le corresponden al Consejo de CONADI?
¿Qué papel puede jugar la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, y los sindicatos dirigidos por indígenas?
Y, ¿qué utilidad puede tener el examen de una "memoria" para comunidades que se defienden ante megaproyectos, o quienes reclaman sus tierras o quienes reclaman su libertad?
En suma ¿para qué sirve una Memoria del Convenio 169, y cómo incidir para hacerla efectiva?
En el siguiente texto abordamos brevemente a esas preguntas.
1.- LA OBLIGACION DE PRESENTAR MEMORIAS DE APLICACIÓN DEL CONVENIO
De acuerdo al Artículo 22 de la Constitución de la OIT
“Cada uno de los Miembros se obliga a presentar a la Oficina Internacional del Trabajo una memoria anual sobre las medidas que haya adoptado para poner en ejecución los convenios a los cuales se haya adherido. Estas memorias serán redactadas en la forma que indique el Consejo de Administración y deberán contener los datos que éste solicite.”
Se trata de una obligación crucial. Las memorias sobre aplicación de los convenios ratificados constituyen la columna vertebral del sistema de supervisión de las normas de la OIT.
La primera memoria detallada debe ser presentada cumplidos los doce meses de la entrada en vigor del Convenio en cada Estado respectivo. En marzo de 2010 la OIT solicitó formalmente Chile la presentación de la primera memoria detallada de aplicación del Convenio 169.
2.- CONTENIDO DE LA MEMORIA DETALLADA
El estado debe presentar una memoria detallada de acuerdo a una guía aprobada por el Consejo de Administración de la OIT. En esa guía se reproducen las disposiciones sustanciales del convenio y se indican los datos sobre el mismo que debe proporcionar en Gobierno en su informe.
Hay preguntas concretas sobre disposiciones de fondo del Convenio, para facilitar el acopio de una información que permita a los órganos de control apreciar el modo en que se aplica el convenio.
Véase la Guía de preparación de memorias en el este link.
3.- ¿ QUÉ ORGANISMO GUBERNAMENTAL ESTÁ A CARGO DE PREPARAR LA MEMORIA?
En el Gobierno chileno hay al menos cuatro instancias con atribuciones respecto a esa Memoria a presentar a la OIT.
- El Ministerio Secretaria General de la Presidencia, en donde un funcionario ha sido designado como Coordinador de Asuntos Indígenas, y que en los hechos es quien diseña y dirige la política indígena gubernamental.
- La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y su Consejo Nacional, que es el organismo encargado por ley de coordinar la acción gubernamental en asuntos indígenas. La Dirección de la CONADI no recae en su director sino en su Consejo Nacional.
- El Ministerio de Planificación, del cual depende funcionalmente la CONADI.
- El Ministerio del Trabajo, el cual lleva formalmente la relación con la OIT y vela por la aplicación de los convenios de la OIT.
Sin embargo, pese a que el plazo de presentación de la primera Memoria vence el 1 de septiembre de 2010, no se sabe qué oficina gubernamental está trabajando en la preparación de la Memoria que debe presentar el estado de Chile.
4.- ACCESO AL DOCUMENTO Y CONSULTA PREVIA DE LA MEMORIA OFICIAL.
Cuatro vías para exigir.
El Gobierno chileno no ha dado a conocer el texto de la Memoria a los pueblos indígenas. Y tampoco ha sometido a consulta esa Memoria con las organizaciones sindicales.
¿Es posible acceder al informe antes de que se envie a la OIT? Si. Es una obligación del Estado, y cabe exigir su cumplimiento.
¿El gobierno debe consultar previamente el contenido de la Memoria? Si. Es su obligación.
Planteamos a continuación cuatro vías para exigir transparencia y consulta.
a) .- Acceso al documento
El acceso al documento es una obligación constitucional. La preparación de la Memoria y su presentación son actos de la administración.
Art 8 de la Constitución: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”
Las organizaciones de los pueblos indígenas pueden exigir directamente al Gobierno el acceso al informe.
A su vez la Cámara de Diputados tiene facultades para fiscalizar. Asi puede solicitarse que la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara oficie al Gobierno para que envíe copia de la Memoria antes de su envío.
La misma Comisión en cumoplimiento de su mandato, puede abrir el debate parlamentario, y que discutan la Memoria junto con las organizaciones indígenas, e incorporen sus observaciones al documento. Una parte de la implementación del Convenio 169 pasa por iniciativas legislativas.
b).Consulta previa de la Memoria con el Consejo de CONADI
De acuerdo a la Ley Indígena 19.253 artículos 39,41 y 42, la Memoria a presentar a la OIT sobre aplicación del Convenio 169 , debe ser presentada previamente al Consejo de CONADI.
Los consejeros indígenas de CONADI pueden y deben exigir copia anticipada del la Memoria y que esta sea debatida en una sesión pública de Consejo, y realizar sesiones regionales.
c) Aplicación directa del articulo 6 del propio Convenio 169. El Gobierno tiene la obligación de consultar antes del acto administrativo de presentación de la Memoria.
De acuerdo al propio artículo 6 del Convenio 169, la Memoria debe ser sometida a un amplio proceso de consulta previa con los pueblos indígenas.
Las organizaciones de los pueblos indígenas pueden exigir se cumpla con el deber de consultar ante un acto administrativo que les concierne, como es la preparación nada menos que del Informe acerca del grado de cumplimiento de sus derechos.
d) Obligación de cumplimiento del Convenio 144 de consultas tripartitas.
El Gobierno, además, tiene una obligación internacional de realizar consultas tripartitas de las memorias a enviar a la OIT.
Chile ratificó en 1992 el Convenio 144 de la OIT sobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo. El artículo 5 de ese convenio establece que:
Artículo 5 Convenio 144
1. El objeto de los procedimientos previstos en el presente Convenio será el de celebrar consultas sobre:
d) las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo.
Aplicando el Convenio 144 por intermedio de sindicatos, las organizaciones indígenas pueden conocer el informe, presentar observaciones y exigir que sean incluidas en el documento oficial, independientemente de que, además, se presenten informes alternativos
Cabe hacer un llamado a la Central Unitaria de Trabajadores, y a las diversas organizaciones sindicales, para que exijan el cabal cumplimiento del Convenio 144 de consultas tripartitas para el caso de la Memoria sobre el Convenio 169.
5.- INFORMES ALTERNATIVOS. EL BALANCE DE LOS PUEBLOS.
Junto con exigir transparencia y consulta previa, las organizaciones de los pueblos indígenas pueden y deben hacer llegar sus propios informes alternativos a la OIT, documentando el grado de (in) cumplimiento del Convenio 169 y el grado de (i)rrespeto de los derechos de los pueblos indígenas en Chile.
Artículo por artículo, y siguiendo rigurosamente la Guía de preparación de memorias, es posible construir colectivamente un fundado y rotundo informe que establezca la linea de base de la situación de los derechos de los pueblos indígenas.
Muchos de los asuntos que preocupan a los pueblos indígenas pueden ser abordados. A modo ilustrativo:
- Atropellos a comunidades a través de concesiones mineras y geotérmicas e hidroeléctricas inconsultas que afectan derechos de tierras y recursos. (Artículos 4, 5, 6, 14 15)
- Negación de derechos sobre las tierras ancestrales e imposición de mecanismos inadecuados para el tratamiento de los asuntos de tierras. (Artículo 14)
- Incumplimiento de derechos fundamentales al debido proceso, y aplicación discriminatoria de legislación penal (Articulo 3, 10)
- Exclusión de participación en los asuntos públicos, y falta de garantías para la participación de los pueblos indígenas en la adopción de políticas y planes nacionales, regionales y sectoriales que les incumben. (Artículos 2, 7, 33 )
-Interpretación restrictiva y antijurídica del Convenio 169 por medio del Decreto 124/2009 y de sentencias judiciales (caso Palguin) que transgreden a la Convención de Viena del derecho de los tratados. (Preámbulo, Artículos 2, 6, 7, 35)
- Proyectos de ley inconsultos y contrarios al Convenio 169 (Artículos 3, 6, 7, 15)
-Un presupuesto para políticas indígenas insuficiente y discriminatorio que solo destina un 0,3 % del Presupuesto Público y que no se corresponde con las obligaciones y posibilidades estatales.(Artículos 2, 3, 4, 7, 33)
Y así, sucesivamente, se pueden documentar asuntos de educación, salud, condiciones laborales, empobrecimiento, etc.
Son todos asuntos que ya están constatados por los órganos de Naciones Unidas de Derechos Humanos y que ahora se abordan sistemáticamente y junto con validar las reclamaciones, pasan a integrar el control de aplicación del Convenio 169.
Los informes alternativos presentados por las organizaciones indígenas pueden ser decisivos para poner a Chile en la atención del Comité de Expertos que examinará la Memoria, para que formule solicitudes directas y recomendaciones sustantivas. Y que la situación de Chile se ponga en tabla de la próxima sesión de la Comisión de Aplicación de Convenio de la OIT en 2011.
6.- CONCLUSIONES
La primera Memoria detallada de aplicación del Convenio 169 de la OIT en Chile es una obligación estatal, y al mismo es una oportunidad.
Seria un grave error que el Gobierno insista en no hacer público el documento de Memoria y no consultarlo previamente. Transgredería a la Constitución, a la ley 19.253, al Convenio 169 y al Convenio 144 de la OIT. En suma, seria una gratuita demostración de irrespeto del derecho nacional e internacional. La señal a los pueblos indígenas sería elocuente, no solo respecto a sus derechos sino respecto a la valía del estado de derecho.
Es tiempo ya que los actuales responsables de la política indígena asuman que el Convenio 169 forma parte del ordenamiento jurídico de Chile. Y que el cumplimiento cabal del mismo, no solo es una obligación, sino ante todo una oportunidad para la paz social, el diálogo constructivo y la democracia en un país plural.
El examen de la primera Memoria de Chile debe ser tomado como una oportunidad para el Gobierno y los pueblos indígenas. Por un lado, será el balance de las deudas de la transición chilena para con los derechos de los pueblos indígenas. Por otro lado las observaciones a la luz del Convenio 169 en medio de un amplio debate público contribuirá a identificar una agenda de implementación de derechos y su acordar su cumplimiento. La elaboración de informes alternativos puede convertirse en un hecho político y un aprendizaje colectivo.
Tal como se izaron las banderas celebrando la entrada en vigor del Convenio 169, es tiempo de desplegar las banderas de los derechos.
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