Puesta en Práctica de Convenio o Puesta en Evidencia de Chile
(Por los Informes del Relator Anaya)
Bartolomé Clavero
Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
El mismo día de la entrada en vigor en Chile del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes el Gobierno publica, sin la debida consulta ni por tanto el consentimiento de parte indígena, su reglamento, el Reglamento que regula la consulta y la participación de los pueblos indígenas. Lo hace precisamente, a la vista de su contenido, para reservarse mecanismos de control de futuras consultas. Que no proceda para el mismo a la consulta lo justifica por una razón de urgencia admitida, según entender expresado en el propio Reglamento, por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. No es así. El Gobierno ha venido manteniendo durante estos meses un diálogo acerca del Convenio con el Relator Especial, pero éste nunca ha admitido la legitimidad de un reglamento, ni siquiera provisional, sin consulta previa a los pueblos indígenas.
En su considerando noveno, el Reglamento declara lo siguiente: “Que el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha señalado que, en aquellos casos en que los mecanismos para llevar a cabo la consultan no existan formalmente, deberán adoptarse provisionalmente mecanismos transitorios con miras al ejercicio efectivo de ésta”. En los considerandos del Reglamento se destaca de este modo la provisionalidad y transitoriedad para que no resalte el incumplimiento de la obligación de consulta. Una disposición transitoria concreta: “Una vez que entre en vigencia el presente reglamento, se dará inicio a un proceso de consulta a los pueblos indígenas acerca del procedimiento para llevar a cabo los procedimientos de consulta y participación”. Sin embargo, el articulado del decreto, aparte de no satisfacer los estándares internacionales, no refleja dicha provisionalidad ni en su tenor ni en sus previsiones. Y establece el procedimiento que procurará convertirse en definitivo a través del precedente sentado por esa primera consulta sobre procedimiento. Que sea de entrada el Reglamento completamente inconsulto no es nada inocente.
El Reglamento está haciendo referencia en su considerando noveno al informe del Relator Especial sobre Principios internacionales aplicables a la consulta en relación con la reforma constitucional en materia de derechos de los pueblos indígenas en Chile, informe que se hiciera público a finales del mes de abril de este año. En el mismo efectivamente el Relator afirma que, de no existir procedimientos para la consulta, “deberán adoptarse provisionalmente mecanismos transitorios o ad hoc con miras al ejercicio efectivo” de la misma. El contexto importa. Se está considerando el establecimiento gradual y progresivo de tales mecanismos en un clima de “diálogo normativo en torno a las demandas legítimas de los pueblos indígenas, a la luz de los derechos internacionalmente reconocidos”, todo ello necesariamente “de buena fe” entre las partes, conforme requiere explícitamente el mismo Convenio. En tal contexto, lo que en ningún momento el Relator admite ni por asomo es que dicho establecimiento inicial de “mecanismos transitorios” pueda llevarse a cabo sin efectuarse consulta. El Reglamento falta a la verdad de modo deliberado cuando afirma otra cosa.
Hay más. El mismo Relator Especial James Anaya acaba de publicar, coincidiendo con dicha entrada en vigor del Convenio, el informe final de la visita que realizó a Chile a comienzos de aquel mes de abril, del que aquellos Principios internacionales fueron un anticipo. Ahora son, en el nuevo informe, un apéndice. Este informe se titula Situación de los pueblos indígenas en Chile: Seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior, con referencia esto al Informe de 2004 del primer Relator Especial, Rodolfo Stavenhagen. En el suyo, James Anaya da cuenta del diálogo mantenido con el Gobierno de Chile durante este año 2009 sobre la puesta en práctica del Convenio, con lo cual tenemos ulterior noticia de cuáles son las posiciones que ha venido transmitiendo.
El Gobierno ya había comunicado al Relator su intención de dictar un “reglamento provisional con el objetivo de regular las obligaciones contenidas en los Artículo 6 y 7 del Convenio 169”, esto es esencialmente sobre la obligación de consulta, a lo que hay respuesta inequívoca: “Al respecto el Relator Especial enfatiza que tal reglamento debe ser consultado previamente con los pueblos indígenas del país y debe contemplar los requisitos esenciales de la consulta establecidos en las normas internacionales”, remitiendo a estos efectos a los Principios internacionales referidos. Añade más: “El Relator Especial considera que, en la elaboración de los procedimientos de consulta, podría ser útil contar con la participación y asesoría de expertos independientes, con miras a orientar la toma de decisiones en torno a los contenidos del proceso de consulta a la luz de las normas internacionales aplicables”. El propio Relator Especial agrega que ésta fue una recomendación “bien recibida” por el Gobierno. Nada de esto se ha atendido. Todo compromiso se ha incumplido.
Tras el diálogo mantenido en base al informe sobre Principios internacionales que ya era bien claro, ¿cómo puede pretender el Reglamento que cuenta con el respaldo del Relator Especial o, dicho más sustantivamente, del derecho internacional cuyos requerimientos ha venido el mismo transmitiéndole? En base al propio Convenio, los informes del Relator Especial hacen especial hincapié en la buena fe necesaria entre gobierno y pueblos indígenas para que los instrumentos internacionales de derechos humanos puedan operar en todo lo que a los segundos, a los pueblos, interesa. Buena fe es necesaria por supuesto a más bandas, como entre los Estados y las instancias internacionales o, concretando, entre el Gobierno de Chile y el Relator Especial. La del Reglamento del Convenio no es la primera prueba de mala fe de la que el primero, el Gobierno de Chile, hace impasiblemente gala en sus relaciones con mecanismos internacionales de derechos humanos por cuanto interesa a los pueblos indígenas.
La mala fe del Reglamento ha de entenderse en relación a la sucesión de intentos por parte del Gobierno de Chile para neutralizar las obligaciones que le impone el Convenio antes de que el mismo entrase en vigor, ninguno de esos intentos demostrando buena fe en la asunción de compromisos internacionales. Por una parte, ha tratado de adicionar una “declaración interpretativa” para impedir que el Convenio pudiese aplicarse a la luz, como se debe, de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas potenciándose así tales derechos. Por otra parte, por iniciativa del Gobierno, el Congreso de Chile está intentando ultimar una reforma constitucional para reconocer a los pueblos indígenas sin el reconocimiento de sus derechos. No puede decirse que el Gobierno de Chile no venga siendo constante en este empeño frente a los requerimientos internacionales y contra los pueblos indígenas.
El Reglamento provisional con vocación, según su tenor, de permanencia es una pieza más en la operación de cancelar internamente los derechos de los pueblos indígenas reconocidos a nivel internacional. De ahí proceden las mismas prisas por promulgarlo al tiempo de entrada en vigor del propio Convenio. La mala fe juega en efecto a dos bandas, contra pueblos indígenas y frente a instituciones internacionales de derechos humanos. Los informes del Relator Especial la dejan en evidencia.
http://www.politicaspublicas.net/panel/imp/391-reglamento-c169-inconsulto.html
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