Santiago, Chile. A excusa de la tramitación urgente del proyecto de ley, Boletin 7102, que extiende el plazo de vigencia del Decreto 701 de fomento forestal, la Coordinación de Políticas Indígenas del Ministerio Secretaria General de la Presidencia (SEGPRES) ha introducido cambios radicales a la institución de la consulta en Chile, transgrediendo el Convenio 169.
Se trata de un nuevo paso para limitar el Convenio 169, que se suma al irregular Decreto 124-2009 de MIDEPLAN de "Reglamento Provisorio de Consulta". Como si tal reglamento no fuese ya una severa limitación de los alcances de la consulta, la nueva "metodología" que se ha puesto en práctica excluye a los pueblos indígenas, sus organizaciones y comunidades del proceso de consulta.
De acuerdo a la nueva metodología aprobada por SEGPRES, para dar cumplimiento al deber estatal de consultar a los pueblos indígenas antes de adoptar medidas admnistrativas o legislativas, basta con "consultar" a los Consejeros de la gubernamental Corporación Nacional de Desarrollo Indigena CONADI, y hacerlo por e-mail. En caso de que los Consejeros se rehusen a responder, tal silencio se asume como "aceptación" de la medida consultada. Es lo que ha ocurrido con el caso del proyecto de ley Boletin 7201.
Por su parte, la Cámara de Diputados ha eludido su propio deber de consultar, endosando la insólita "consulta" realizada por el Gobierno, en la creencia de que las obligaciones del Congreso pueden ser delegadas al Ejecutivo, avalando de paso las irregularidad perpetrada. Asi, la Cámara incumple los deberes que le impone el Convenio 169 y, con plena conciencia, incurre en inconstitucionalidad al aprobar el proyecto de ley Boletin 7201.
En suma, la tramitación del simple proyecto Boletin 7201 marcada de arbitrariedades, configura un precedente y un cuadro inaceptable. Es la radical tergiversación de la consulta previa, un ataque a la esencia del Convenio 169 de la OIT, la negación del diálogo de buena fe, de la búsqueda de acuerdos y el consentimiento de los pueblos.
En el artículo se presenta una síntesis de la tramitación del proyecto y sus implicancias. Y se adjunta la documentación oficial de este insólito caso de "chilean way" de incumplimiento del Convenio 169.
En el artículo se presenta una síntesis de la tramitación del proyecto y sus implicancias. Y se adjunta la documentación oficial de este insólito caso de "chilean way" de incumplimiento del Convenio 169.
1.- La Cámara de Diputados ha aprobado el proyecto Boletín 7102 sin cumplir el deber de consultar, incurriendo en inconstitucionalidad.
La Cámara de Diputados aprobó el 27 de octubre en primer trámite el proyecto de ley boletín 7102“Prorroga la vigencia del decreto ley N° 701, de 1974, y aumenta los incentivos a la forestación”, ingresado por el Ejecutivo con fecha 4 de agosto de 2010. (Ver detalles de la tramitación y votación aqui)
El proyecto debe ser consultado de acuerdo al artículo 6 del Convenio 169, porque concierne a comunidades indígenas. Concierne por partida doble: porque incentiva la expansión forestal, y porque incorpora expresamente a las propias comunidades. Que el tema es candente no cabe duda. La caducidad del Decreto 701 era un hecho conocido hace más de un año. Asimismo, era conocido el complejo cuadro legal en que se encuentran comunidades indígenas que via Fondo de Tierras adquieren predios de empresas forestales que utilizaron los subsidios del DL 701. Mayor razón aun para consultar y hacerlo de acuerdo al Convenio 169 en vigor.
La Comisión de Agricultura examinó el proyecto y en su Informe de 28 de septiembre deja constancia que se presentaron dudas de constitucionalidad del proyecto a propósito del requisito de consulta previa del Convenio 169. Sin embargo, tras escuchar al Ejecutivo, la Comisión de diputados consideró que el deber de consulta se había cumplido.
Textualmente el Informe de la Comisión de Agricultura señala en su página 10:
"Los integrantes de la Comisión coincidieron, en términos generales, con la idea de legislar, pero hacen observaciones en cuanto la constitucionalidad del proyecto de ley, tanto en la forma como en el fondo.
"De forma, porque esta iniciativa afecta a comunidades indígenas que han adquirido tierras vía artículo 20 letra a) o b) de la Ley 19.253 y, por expreso mandato del Convenio N° 169 de la OIT, el que es vinculante y autoejecutable para nuestro ordenamiento jurídico, es obligatorio el trámite de consulta previa a la etnia indígena que resulte afectada con esta iniciativa legal, sin la cual no se puede despachar el proyecto de ley.
"De forma, porque esta iniciativa afecta a comunidades indígenas que han adquirido tierras vía artículo 20 letra a) o b) de la Ley 19.253 y, por expreso mandato del Convenio N° 169 de la OIT, el que es vinculante y autoejecutable para nuestro ordenamiento jurídico, es obligatorio el trámite de consulta previa a la etnia indígena que resulte afectada con esta iniciativa legal, sin la cual no se puede despachar el proyecto de ley.
"El Ejecutivo, por intermedio de su Fiscal señor Mauricio Caussade, hizo llegar un documento que indica en detalle, y por fechas, las gestiones realizadas por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y CONAF, tendientes a realizar la consulta en los términos que señala el artículo 6° del Convenio N° 169 de la OIT. La Comisión estimo que dicha información disipa satisfactoriamente las dudas respecto de la constitucionalidad del proyecto de ley."
(Informe Comisión de Agricultura, 28 de Septiembre 2010, página 10)
El informe de la Comisión refleja una profunda confusión de la Cámara respecto a sus deberes derivados del Convenio 169. Afirma correctamente que sin consulta no es posible despachar el proyecto de ley, y luego hace suya una supuesta consulta realizada por el Ejecutivo.
Al parecer los diputados ignoran que la Cámara y el Senado son titulares del deber de consultar las medidas legislativas, y que ese deber está incorporado a la Ley Orgánica del Congreso. Deber cuyo cumplimiento que no puede ser delegado a otro poder del estado.
En efecto, al aprobarse y ratificar el Convenio 169 se reformó directamente la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, pues el artículo 6 del Convenio 169 incorpora la obligación indelegable del Congreso de consultar a los pueblos indígenas. Así lo determinó el Tribunal Constitucional en su sentencia N° 309 de Agosto 2000. Esa es la razón por la cual el Convenio 169 debió ser aprobado con quórum de Ley Orgánica Constitucional.
¿Qué norma constitucional autoriza al Congreso a incumplir su deber de consulta, a excusa de que otro poder del estado - el ejecutivo- ha realizado también una consulta? No existe tal norma. Ambos poderes tienen el deber de consultar dentro de sus respectivos ámbitos. Sencillamente la Cámara ha incurrido en inconstitucionalidad
Por otro lado, la Comisión de la Cámara demuestra una grave falta de diligencia, pues no hizo ningún esfuerzo por verificar la validez del supuesto proceso de consulta que le informó el Gobierno y que –ilegalmente- la Comisión endosó a la Cámara.
Consulta a pueblos indígenas. Contrapunto Cámara y Senado
La actuación de la Comisión de la Cámara contrasta con la responsable conducta que ha seguido, en estos mismos días, la Comisión de Constitución del SENADO, a propósito del caso de la tramitación del proyecto de reforma constitucional en materia indígena.
La Comisión del Senado desechó argumentos similares del Ejecutivo, respecto a validar una irregular "consulta", escuchó los planteamientos indígenas, y optó por estudiar los requisitos de validez de una consulta, solicitar el retiro de las urgencias y priorizar por el debido cumplimiento de los deberes del Congreso respecto a la Consulta que establece el Convenio 169, queda aun por definir los procedimientos.
Vía twitter preguntamos a la Senadora Soledad Alvear, Presidenta de la Comisión de Constitución del Senado, acerca de los procedimientos que se seguirán ante el proyecto del proyecto de reforma constitucional de cara a las obligaciones del Convenio 169 y las recomendaciones del Relator James Anaya. La respuesta fue categórica: la consulta debe realizarse de acuerdo a las normas internacionales:
2.- CONAF y SEGPRES han realizado una tergiversación radical de la institución de la consulta previa.
a) No hubo proceso de consulta previa válida del texto proyecto por parte del Ejecutivo, incumpliendo su deber.
SEGPRES y CONAF organizan un proceso extemporáneo, después del ingresar el proyecto a trámite en el congreso, tal como consta en el “Informe Final de Consulta Indígena” adjunto, de donde se extraen las citas siguientes.
b) El proceso de “consulta” fue definido unilateralmente por SEGPRES, aplicando y “adaptando” procedimientos el irregular Decreto 124-2000 de MIDEPLAN, introduciendo nuevas distorsiones procesales, y suplantaciones.
“El Proceso de Consulta fue diseñado, consensuado y ejecutado con la visación de laUnidad de Coordinación Ministerial para Asuntos Indígenas de la Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES)” ( Informe CONAF Pág, 4)
c) El Proceso diseñado por SEGPRES elude consultar a las comunidades y organizaciones de los pueblos indígenas, recurriendo al subterfugio de “consultar” al Consejo de CONADI, atribuyendo a éste la representación de los pueblos indígenas.
“Identificación de los consultados:
La consulta fue realizada al “Consejo Nacional de la CONADI”, en virtud que esta es una instancia de representación indígena formalmente creada mediante el Artículo 41 de la Ley 19.253. Mismo cuerpo legal que en su Artículo 42, la letra d), le confiere la atribución de “Estudiar y proponer las reformas legales, reglamentarias y administrativas relativas a los indígenas o que les afecten directa o indirectamente”. (Informe CONAF Pág 5)
La consulta fue realizada al “Consejo Nacional de la CONADI”, en virtud que esta es una instancia de representación indígena formalmente creada mediante el Artículo 41 de la Ley 19.253. Mismo cuerpo legal que en su Artículo 42, la letra d), le confiere la atribución de “Estudiar y proponer las reformas legales, reglamentarias y administrativas relativas a los indígenas o que les afecten directa o indirectamente”. (Informe CONAF Pág 5)
d) Continuando con la simulación, SEGPRES establece como mecanismo de “consulta” el envío de un email a los consejeros “consultados”.
“Con fecha 19 de Agosto de 2010, mediante cuenta de correo consulta.indigena@conaf.cl se envía comunicación electrónica a los Consejeros de CONADI con documentos sobre la materia consultada, a saber; Plan de Consulta, Minuta de Posición y Formato de respuesta.” (Informe CONAF pág 6)
e) Ante la negativa a responder los emails por parte de los consejeros “consultados”, CONAF Y SEGPRES asumen tal negativa “como una señal de conformidad y acuerdo”:
“Considerando que al cumplirse el plazo públicamente conocido para la recepción final de las observaciones – fijado en el Plan de Consulta y en la Minuta de Posición – no ha habido pronunciamiento de parte de los Consejeros de CONADI, la Corporación Nacional Forestal acoge esto como una señal de “conformidad” y “acuerdo” de parte de los Consultados respecto de la materia a la que se refirió el proceso. (Pág. 8)
f) El singular "proceso de consulta indigena" concluye con la producción de un Informe Final.
A afectos jurídicos el "Informe Final de la Consulta Indígena" elaborado por CONAF y visado por SEGPRES, es documento público oficial, con consecuencias jurídicas. El informe es el instrumento que acredita el cumplimiento de un deber estatal.
En la elaboración de dicho documento y en su uso oficial intervienen un conjunto de funcionarios públicos. El Informe fue concluido el 28 de septiembre de 2010. Ese mismo día se presenta a la Cámara de Diputados.
El documento Informe Final tiene una serie de particularidades:
- Se falta a la verdad en hechos sustanciales respecto a los requisitos de una consulta previa, los cuales están debidamente señalados en el artículo 6 del Convenio 169, la sentencia Ro, 309, de 2000, del Tribunal Constitucional, y el en Informe de Recomendaciones a Chile, del Relator Especial de Naciones Unidas James Anaya, informe que el estado recibió y aceptó.
- Supone la intervencíón de personas equivocadas en el proceso de consulta -los consejeros- personas que, además, nunca intervinieron en el proceso.
- Se atribuye a esas personas manifestaciones de conformidad y acuerdo que jamás expresaron.
Tal Informe fue presentado como instrumento válido por parte del Ejecutivo ante una Comisión de la Cámara, induciendo a error a un poder del estado, asi lo registra la Comisión de Agricultura:
"El Ejecutivo, por intermedio de su Fiscal señor Mauricio Caussade, hizo llegar un documento que indica en detalle, y por fechas, las gestiones realizadas por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y CONAF, tendientes a realizar la consulta en los términos que señala el artículo 6° del Convenio N° 169 de la OIT. La Comisión estimo quedicha información disipa satisfactoriamente las dudas respecto de la constitucionalidad del proyecto de ley."
Sin embargo, nunca existió una consulta válida.
SEGPRES Y CONAF no solo incumplieron el deber de consultar por parte del Ejecutivo. Todos los indicios indican que se estaría ante un caso que aquello que algunos textos llaman "falsedad ideológica".
3.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El caso de la tramitación del proyecto 7102 supera todo lo imaginable en materia de intentos de tergiversar e incumplir el deber de consulta previa a los pueblos indígenas.
3.1. La Cámara de Diputados ha incumplido con su obligación de consultar a los pueblos indígenas, y al aprobar el proyecto de ley Boletín 7102 ha incurrido en un acto inconstitucional, que debe ser corregido.
Corresponde solicitar a la Cámara de Diputados que anule lo obrado, y realice el proceso de consulta previa a que está obligada, "sin la cual no se puede despachar el proyecto de ley"
3.2. La Coordinación de Políticas Indígenas del Ministerio Secretaria General de la Presidencia SEGPRES, a excusa de la celeridad para despachar un simple proyecto de ley ha procedido a practicar una radical alteración de las normas de consulta que atenta contra la esencia del Convenio 169.
- Se desconoce y pretende suplantar a los sujetos de la consulta: los pueblos indígenas, sus organizaciones y comunidades, y pretender utilizar en su reemplazo con el Consejo de CONADI. Subterfugio que adelante lo que sería regla con el “consejo de pueblos indígenas”, al que expresamente se le asignaría la representación en procesos de consulta.,
- El uso de procedimiento de “consulta por email” a unos supuestos “consultados”, y luego asumir la no respuesta como una “aceptación”, supera todo lo imaginable.
En suma, se han transgredido los principios internacionales y criterios de validez de la institución de consulta: representatividad, oportunidad, buena fe, procedimientos pertinentes, diálogo tendiente a acuerdos.
3.3. Ante este cuadro corresponde que los directamente afectados – los consejeros de CONADI a quienes se atribuye una participación y manifestaciones que nunca hicieron - los pueblos indígenas, sus organizaciones y comunidades- exijan a SEGPRES y CONAF una explicación y la apertura de un sumario que establezca las responsabilidades.
No es éste el “chilean way” del cual pueda estar orgulloso el Gobierno. El caso del proyecto Boletin 7102 debe encender las alarmas.
3.4. Sin perjuicio de las acciones administrativas y de inconstitucionalidad que se puedan emprender en Chile, es razonable que las organizaciones indígenas presenten una reclamación, por el Decreto 124 de Mideplan, y el conjunto de casos de consultas irregulares, ante la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por manifiesto incumplimiento del Convenio 169.
Si se consolidan los cambios que ha introducido SEGPRES, y se instala el precedente, los efectos podrían ser devastadores para los derechos de los pueblos indígenas, pues se afecta la esencia del Convenio 169 de la OIT: la consulta, el diálogo de buena fe, el consentimiento de los pueblos.
Lo que está en juego no es el plazo del Decreto Ley 701, sino la plena vigencia y aplicación del Convenio 169, la vigencia y respeto de los derechos de los pueblos indígenas y de principios democráticos.
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